行政行为只有同时存在“重大且明显”违法的情形，该行为才能被认定为无效。对行政协议效力的审查，一方面要严格按照法律及司法解释的相关规定,另一方面，基于行政协议的订立是为了进行行政管理和提供公共服务的目的,从维护国家利益和社会公共利益方面出发，对行政协议无效的认定应当采取谨慎态度。若能通过瑕疵补正的，应当尽可能减少无效行政协议的认定,以推动协议各方主体继续履行义务。

  在濮阳的燃气市场中，涉及到两家公司的特许经营协议引发了一系列纠纷。诉讼主体包括濮阳某燃气有限公司（即濮阳华润燃气有限公司）、华龙区某天然气公司（即濮阳市华龙区华隆天然气有限公司）、河南省濮阳市城市管理局以及河南省濮阳市人民政府。

  2012年8月21日，濮阳市政府委托濮阳市城管局与濮阳某燃气有限公司签订《管道燃气特许经营协议》，约定其特许经营权行使范围为濮阳市规划区及原濮阳市天然气公司已取得的其他经营区域等。然而，在2013年12月10日，濮阳市政府再次委托濮阳市城管局与华龙区某天然气公司签订《管道燃气特许经营协议》（被诉协议），该协议约定了华龙区某天然气公司的特许经营权范围。经审查发现，这两份协议约定的经营区域部分重合，被诉协议将已由濮阳某燃气有限公司特许经营的区域又交给华龙区某天然气公司经营，这一情况严重侵犯了濮阳某燃气有限公司的权益。

  2015年8月，濮阳市城管局与濮阳某燃气有限公司签订《管道燃气特许经营补充协议》，进一步确定了濮阳某燃气有限公司特许经营范围。在行政认定过程中，一审法院认为濮阳市城管局与两家公司签订的协议约定的经营区域部分重叠，该约定行为违法。

  1. 确认濮阳市城管局与华龙区某天然气公司于2013年12月10日签订的被诉协议中第3.4条款违法；

  2. 确认2013年12月10日濮阳市城管局与华龙区某天然气公司签订的被诉协议无效。

  2. 撤销河南省鹤壁市中级人民法院（2014）鹤行初字第38号行政判决；

  再审程序的启动是因为华龙区某天然气公司不服二审判决，向最高人民法院申请再审。最高人民法院于2020年11月24日作出（2019）最高法行申13741号行政裁定，对本案提起再审。从一审到二审再到再审，判决结果从“确认部分条款违法并责令补救”到“确认协议无效”，最终到“驳回诉请”，发生了显著的转折。

  在行政协议效力审查中，“重大且明显违法”的认定标准是关键。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条对“重大且明显违法”作了例举式规定，包括行政行为实施主体不具有行政主体资格、减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据、行政行为的内容客观上不可能实施以及其他重大且明显违法的情形。

  就本案被诉协议而言，其签约主体濮阳市城管局具有行政主体资格，不存在“签订主体没有行政主体资格或者超越法定权限”的问题。协议内容也不存在行政诉讼法解释第九十九条规定的“减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据”“行政行为的内容客观上不可能实施”等情形。因此，被诉协议不存在行政诉讼法第七十五条规定的无效情形。

  对比民事合同无效条款，本案被诉协议签订时有效的《中华人民共和国合同法》第五十二条规定了合同无效的情形，如一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益等。但濮阳某燃气有限公司未提出被诉协议违反这些法律规定的主张，且被诉协议作为政府特许经营协议，也不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的无效情形。

  特许经营协议的稳定性对公共服务有着至关重要的影响。在本案中，华龙区某天然气公司早在被诉协议签订前，就已基于与华龙区政府签订的合同，在濮阳市投资建设燃气管网，实际经营多年。其相应的项目用地、建设项目、工程规划经过相关职能部门审批，经营的天然气管网低压输气管线建设项目也经过备案，还获得了燃气经营许可证。这表明该公司的经营活动已经形成了一定的规模和秩序，对当地的燃气供应起到了重要作用。

  如果轻易确认被诉协议无效，可能会破坏现有的市场秩序，影响燃气供应的稳定性，进而损害公共利益。从维护国家利益和社会公共利益的角度出发，对行政协议无效的认定应采取谨慎态度。本案中，濮阳市城管局通过与濮阳某燃气有限公司签订补充协议明确四至，以及两家公司各自按照实际经营区域办理燃气特许经营许可证，说明市场秩序已经稳定。这种瑕疵补正机制有助于减少无效行政协议的认定，推动协议各方主体继续履行义务，保障公共服务的正常开展。

  协议地理边界的明确性在特许经营协议中至关重要。《河南省城镇燃气管理办法》明确规定，特许经营协议应当明确特许经营内容、区域、范围、有效期限及服务标准等，且要标明地理四至。濮阳某燃气有限公司于2012年8月21日与濮阳市城管局签订的《管道燃气特许经营协议》，将特许经营范围约定为“濮阳市规划区”，此约定未明确地理四至，“濮阳市规划区”也并非一级行政区划。

  这种四至约定不明的情况，并不构成根本违法。虽然协议约定模糊，但不能直接证明被诉协议与其经营区域部分重叠，也无法证明濮阳某燃气有限公司的合法权益受到侵害。因为地理边界不清晰，使得经营区域的界定缺乏明确依据。

  不过，补充协议起到了补救作用。2015年8月，濮阳市城管局与濮阳某燃气有限公司签订《管道燃气特许经营补充协议》，进一步确定了该公司的特许经营范围，明确了地理四至。这一举措有助于解决原协议中地理边界模糊的问题，稳定了市场秩序，也体现了通过瑕疵补正来维护协议效力的原则。

  在本案中，华隆公司实际投资经营的合法性得到了认定。早在2010年8月18日，华隆公司就与华龙区政府签订了《濮阳市濮东产业集聚区燃气项目投资建设合同》，并基于该合同于2010年开始在濮阳市投资建设燃气管网。其相应的项目用地、建设项目、工程规划经过濮阳市、华龙区政府相关职能部门审批，经营的天然气管网低压输气管线建设项目经过备案，河南省住房和城乡建设厅还向其颁发了燃气经营许可证。这一系列事实构成了完整的事实链，证明了华隆公司实际投资经营的合法性。

  相比之下，濮阳某燃气公司存在举证不足的问题。虽然其与濮阳市城管局签订特许经营协议的时间早于被诉协议签订时间，但由于《管道燃气特许经营协议》约定的特许经营区域四至不明，不能证明被诉协议与其经营区域部分重叠，也无法证明其合法权益受到侵害。因此，法院在裁判时，平衡了两家民营企业的权益，做出了合理的判决。

  最高法院在本案中体现了“审慎认定无效”的司法理念。行政协议的订立旨在进行行政管理和提供公共服务，从维护国家利益和社会公共利益的角度出发，对行政协议无效的认定应持谨慎态度。

  行政行为可撤销与无效存在区别。可撤销的行政行为通常是存在一定瑕疵，但在撤销前仍然有效；而无效的行政行为则是自始无效，存在

  “重大且明显”的违法情形。在本案中，虽然被诉协议存在一些问题，但并不符合无效的标准。

  附：最高人民法院（2020）最高法行再509号行政判决裁判理由及裁判要旨

  法院生效裁判认为：政府特许经营协议具有行政法上的权利义务内容，属 于行政协议。本案争议焦点为被诉协议是否存在无效情形，以及濮阳某燃气有 限公司关于被诉协议侵害其权益的主张是否成立。行政协议作为一种特殊的行 政行为，兼具“行政性”和“合同性”。《最高人民法院关于审理行政协议案 件若干问题的规定》第十二条第一、二款规定：“行政协议存在行政诉讼法第 七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人 民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。”据此，人民法院在审理行 政协议效力认定的案件时，首先要根据行政诉讼法规定的无效情形进行审查,此外，还要遵从相关民事法律规范对于合同效力认定的规定。

  《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体 不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政 行为无效的，人民法院判决确认无效。”据此可知，无效行政行为是指该行为 存在“重大且明显”的违法情形。“重大”一般是指行政行为的实施将给公民 、法人或者其他组织的合法权益带来重大影响；而“明显”一般是指行政行为 的违法性已经明显到任何有理智的人都能够作出判断的程度。行政行为只有同 时存在“重大且明显”违法的情形，该行为才能被认定为无效。在《最高人民 法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称行政诉讼法 解释）中，对行政行为无效情形亦作了例举式规定。行政诉讼法解释第九十九 条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的‘重大且明 显违法’：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可 能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。”

  本案被诉协议约定了华龙区某天然气公司在濮阳市特许经营管道燃气的区 域、年限等内容。该协议不存在“签订主体没有行政主体资格或者超越法定权 限”的情形。此外，该协议中也不存在行政诉讼法解释第九十九条规定的“减 损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据”、“行政行为的内容客观 上不可能实施”或者其他重大且明显违法的情形。因此，被诉协议不存在行政 诉讼法第七十五条规定的无效情形。

  本案被诉协议签订时有效的《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同 ,损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三)以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行 政法规的强制性规定。”本案中，濮阳某燃气有限公司未提出被诉协议违反前 述法律规定的主张，且被诉协议作为在濮阳市城管局和华龙区某天然气公司之 间签订的政府特许经营协议，亦不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条 规定的无效情形。

  第一，根据本案再审查明的事实，华龙区某天然气公司与华龙区政府于2010年8月18日已签订《濮阳市濮东产业集聚区燃气项目投资建设合同》，该合 同约定华龙区政府授权华龙区某天然气公司在濮东产业集聚区独家投资建设城 市燃气管网。尽管该合同中关于特许经营权年限、区域等约定在2015年12月经 人民法院生效判决撤销，但华龙区某天然气公司基于该合同已于2010年开始在 濮阳市投资建设燃气管网，相应的项目用地、建设项目、工程规划经过濮阳市 、华龙区政府相关职能部门审批，其经营的天然气管网低压输气管线建设项目 经过备案，河南省住房和城乡建设厅亦向华龙区某天然气公司颁发了燃气经营 许可证。上述事实可以证明，华龙区某天然气公司早在本案被诉协议签订前,已实际在濮阳市濮东产业集聚区投资修建管道并经营管道燃气。

  第二，根据本案再审查明的事实，在濮阳某燃气有限公司与濮阳市城管局 签订《管道燃气特许经营协议》之前，濮阳市法制办就该协议作出濮政法审〔 2012〕81号《法制审核意见书》，指出华龙区某天然气公司、濮阳县某天然气 有限公司、濮阳市某燃气有限公司均对该协议所涉特许经营区域提出异议，建 议濮阳市城管局进一步协调，对各方特许经营区域予以明确，达成一致意见。

  该事实可以证明，对于濮阳某燃气有限公司管道燃气的特许经营范围是存有争 议的。根据《河南省城镇燃气管理办法》第十二条规定，“特许经营协议应当 明确特许经营内容、区域、范围、有效期限及服务标准等”。《河南省住房和 城乡建设厅关于进一步规范全省城镇管道燃气特许经营管理的通知》中亦有“签订特许经营协议时要充分考虑到城市发展的动态变化，对特许经营的区域 要明确界定，标明四至并附《特许经营区域范围图示》”的规定。根据原中华 人民共和国建设部建城〔2004〕162号《关于印发城市供水、管道燃气、城市生 活垃圾处理特许经营协议示范文本的通知》中《管道燃气特许经营协议示范文本》（GF-2004-2502）的指引，管道燃气特许经营协议中“特许经营权经营范 围”应当标明地理四至。因此，签订管道燃气特许经营协议时，应将特许经营 的范围标明地理四至，即东西南北各至何路、何界，该特许经营的范围应当是 相对固定的。濮阳某燃气有限公司于2012年8月21日与濮阳市城管局签订《管道 燃气特许经营协议》，将特许经营范围约定为“濮阳市规划区”，该约定并没 有明确的地理四至，且“濮阳市规划区”亦非一级行政区划。据此，濮阳某燃 气有限公司虽与濮阳市城管局签订特许经营协议的时间早于本案被诉协议签订 时间，但因《管道燃气特许经营协议》约定的特许经营区域四至不明，故不能 证明被诉协议与其经营区域部分重叠，亦不能证明濮阳某燃气有限公司的合法 权益受到侵害，故本院认为濮阳某燃气有限公司关于被诉协议侵害其权益的主 张不能成立。

  此外，对行政协议效力的审查，一方面要严格按照法律及司法解释的相关 规定，另一方面，基于行政协议的订立是为了进行行政管理和提供公共服务的 目的，从维护国家利益和社会公共利益的角度出发，对行政协议无效的认定要 采取谨慎的态度，如果能够最终靠瑕疵补正的，应当尽可能减少无效行政协议的认定，以推动协议各方主体继续履行义务。本案中，濮阳市城管局通过与濮阳 某燃气有限公司签订补充协议明确四至，以及华龙区某天然气公司、濮阳某燃 气有限公司各自按照实际经营区域办理燃气特许经营许可证，均可说明市场秩 序已经稳定。濮阳市城管局与华龙区某天然气公司于2013年12月10日签订的被 诉协议不属于法律规定的无效情形。濮阳某燃气有限公司提起本案诉讼，请求 确认上述协议无效，不应支持。二审判决确认被诉协议无效，适用法律错误,应予以纠正。故法院依法作出如上裁判。

  行政行为只有同时存在“重大且明显”违法的情形，该行为才能被认定为 无效。对行政协议效力的审查，一方面要严格按照法律及司法解释的相关规定 ,另一方面，基于行政协议的订立是为了进行行政管理和提供公共服务的目的 ,从维护国家利益和社会公共利益方面出发，对行政协议无效的认定应当采取 谨慎态度。如果可以通过瑕疵补正的，应当尽可能减少无效行政协议的认定,以推动协议各方主体继续履行义务。

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